Ta strona używa plików cookies.Brak zmiany ustawień przeglądarki oznacza wyrażenie zgody na ich użycie i zapisanie w pamięci urządzenia. Mogą Państwo zmienić ustawienia przekazywania plików cookies. Więcej szczegółów można znaleźć w "Polityce Prywatności".

Zasada nieoznaczoności w procesach rzeczniczych sektora pozarządowego

Zasada nieoznaczoności w procesach rzeczniczych sektora pozarządowego

Polski trzeci sektor ma dość bogatą tradycję rozważań na temat rzecznictwa. Jest kilka ciekawych pozycji bibliograficznych, które ten obszar starają się objąć refleksją usystematyzowaną[1].

W moim artykule nie uniknę odniesień do poziomu aksjomatów, m.in. dotykając kluczowego dla efektywności procesowej napięcia między tą warstwą zjawiska, a jego wymiarem pragmatycznym. Przede wszystkim jednak mam zamiar przedstawić krótką charakterystykę trzech różnych typów procesów rzeczniczych, które w kolejnych rozdziałach zostaną opisane konkretnymi przykładami. A przez ten pryzmat chcę wskazać pewne elementy aktywności organizacji pozarządowych, które wydają się być kluczowe dla efektywnego wpływania
na kształt i sposób realizacji polityk publicznych.

Wspomniane typy procesów, do których chce się odnieść, to:

  1. „Rzecznictwo przedmiotowe”, gdzie w centrum zainteresowania stoją pewne idee, na rzecz których działają organizacje pozarządowe
  2. „Rzecznictwo podmiotowe”, gdzie działania rzecznicze zorientowane są bezpośrednio na podmioty je prowadzące
  3. „Rzecznictwo na zamówienie”, którego najlepszym obrazem jest aktywność
    w zespołach międzysektorowych o misji określonej w czasie i/lub tematyce

Podział ten jest dość arbitralny, niepogłębiony metodologicznie, a wyodrębniona nim struktura wykazuje istotne tendencje entropiczne (typy „przenikają się” dążąc do zatracenia unikalności). Takie są bowiem – zdaniem autora niniejszego artykułu – procesy rzecznicze obserwowane w trzecim sektorze. Bliżej im do mechaniki kwantowej niż uporządkowanej matematyki Euklidesa, czy newtonowskiej fizyki. Czy to dobrze? Dobrze, gdyż – to znów moja opinia – takie są mechanizmy kreowania polityk publicznych w Polsce. Do tego wątku wrócimy jeszcze, ale teraz czas na omówienie typologii.

Rzecznictwo przedmiotowe – przewagi konkurencyjne elastycznych hubów rzecznictwa

Rzecznictwo w tym momencie zdefiniuję krótko, jako działanie reprezentantów sektora pozarządowego dążące do określonych zmian polityk publicznych. „Sektor pozarządowy” oraz „reprezentatywność” pozostawię na razie bez próby systemowego definiowania – to pierwsze traktuję jako względnie oczywiste, określenie drugiego natomiast to kwestia wielce dyskusyjna… pewne refleksje z tym związane pojawią się zresztą w dalszych partiach tekstu. Natomiast polityki publiczne pozwolę sobie rozumieć jako całość norm prawno-organizacyjnych (ustawy, rozporządzenia, uchwały, strategie, regulaminy, zwyczajowe-zachowania-nigdzie-nie-spisane, inne) realizowanych przez różne podmioty (z dominującą rolą administracji publicznej) na rzecz dobra publicznego w jakimś obszarze.

Tak jak już wcześniej wspomniałem, rzecznictwo przedmiotowe to taki rodzaj procesów, których celem są pewne idee. Na przykład: likwidacja czy też zmniejszenie jakiegoś problemu społecznego, albo wsparcie jakieś grupy osób zagrożonych wykluczeniem (zresztą te dwie rzeczy, to de facto to samo – różnica polega na pozytywnym lub negatywnym języku opisującym zjawisko). Taką ideą może być też ochrona środowiska (w ogóle i w szczegółach), czy też rozwój pewnych wartości, cech, umiejętności, pasji etc. ważnych z perspektywy społeczności ludzkiej lub jej identyfikowalnej części. Na wszelki wypadek zaznaczę, iż „uprzedmiatawiając” owe idee (rzecznictwo „przedmiotowe”), w żaden sposób nie umniejszam ich wartości. Chcę tylko podkreślić odrębność owego „kogoś-czegoś”, na rzecz „kogo-czego” prowadzone są działania, od podmiotów (w tym przypadku organizacji pozarządowych), które dany proces rzeczniczy prowadzą. Zresztą odrębność ta, m.in. poprzez zjawisko selfadwokatury (samoorganizacji i występowania w swoim imieniu danych grup społecznych) będzie w wielu obszarach rzeczniczych istotnie zanikać. Ale to inna historia…

Chcąc dostrzec istotne elementy tego typu procesów rzeczniczych, warto dać ilustrację dość czytelną, w miarę jednoznaczną. Na przykład: działania organizacji pozarządowych na rzecz praw osób z niepełnosprawnościami. Lub jeszcze dokładniej: działania na rzecz realnego wdrożenia w Polsce zapisów Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych.
To faktyczny, duży strumień działań organizacji pozarządowych, którego tłem i motorem było z jednej strony ratyfikowanie przez Polskę Konwencji w 2012 r., z drugiej zaś brak wyraźnych działań administracji (zmiany w ustawach, rozporządzeniach itd.), które zmierzałyby na wprowadzeniu konwencyjnych rozwiązań w życie. Model cywilizacyjny zaprezentowany w Konwencji został z bardzo dużą zgodnością okrzyknięty wielką szansą na lepsze życie osób z niepełnosprawnościami (choć zdarzały się głosy – np. przedstawicieli Zakładów Pracy Chronionej – akcentujące zagrożenia z nim związane), stąd bardzo wiele organizacji pozarządowych rozpoczęło mniej lub bardziej skoordynowane działania rzecznicze w tym obszarze.

Owa „mniejsza lub większa lub większa koordynacja” to jedna z cech wyróżniających typ „rzecznictwa przedmiotowego”. Jego istotą jest bowiem brak scentralizowania, odgórnie narzuconej struktury, czy też formy prawnej. Generuje to zjawisko naturalnej konkurencji pomiędzy różnymi ośrodkami działań rzeczniczych (swoistych „rzeczniczych hubów”), gdzie najlepsze efekty osiąga ten, kto zbuduje największy potencjał rozpięty pomiędzy kilkoma parametrami (różnicującymi się w zależności od „przedmiotu” procesu rzeczniczego).
W omawianym przypadku za istotne parametry można uznać:

  1. Reprezentatywność – rozumianą tak, że większe oddziaływanie może mieć organizacja zrzeszająca osoby z niepełnosprawnościami niż np. organizacja działająca na ich rzecz,
  2. Poziom ekspercki – posiadanie zasobów osobowych, zagregowanej wiedzy (badania, publikacje etc.) pozwalających na tworzenie nowych bądź modyfikowanie istniejących rozwiązań o wysokiej jakości merytorycznej i efektywności,
  3. Zdolności koncyliacyjne – umiejętność budowania szerokiego partnerstwa, w tym międzysektorowego (np. ze środowiskami naukowymi),
  4. Znajomość mechanizmów kreowania polityk publicznych – umiejętność poruszania się po świecie instytucji tworzących szeroko rozumiane prawo i znajomość języka, w którym o prawo powstaje.

Bardzo ważna jest konstatacja, iż wskazana powyżej konkurencja nie musi, czy wręcz nie powinna, oznaczać przeciwdziałania, czy – tym bardziej – wzajemnego zwalczania. Poszczególne sukcesy danych „ośrodków rzeczniczych” mogą się kumulować m.in. zwiększając nacisk na instytucje odpowiedzialne za koordynacje danej polityki. Choć oczywiście wpływ na ostateczne rozwiązania – zwłaszcza na poziomie szczegółowym, gdzie dochodzi do największego zróżnicowania stanowisk – będzie należał przede wszystkim do huba o najlepszej konfiguracji parametrów.

Kolejną ważną cechę – zresztą już wymienioną – w tym typie rzecznictwa jest brak konieczności formalizowania działań, a więc możliwa (i warta wzmacniania) elastyczność procesów. Użycie powyżej określenia HUB nie jest bez znaczenia mógłbym użyć słowa koordynator, ale nie do końca oddaje to istotę zjawiska (zresztą nie jest takie modne). Organizacja, która chce skutecznie wpłynąć na określone zmiany polityk może formować dowolne koalicje bez konieczności podpisywania oficjalnych porozumień, czy wpisywania się w administracyjne rejestry. Obecnie grupa na Facebooku czy lista mailingowa mogą być wystarczającymi narzędziami, do tego, by skutecznie ustalić podstawowe zasady funkcjonowania danej grupy, określić priorytety, efektywnie wymieniać się wiedzą (aktualne i adekwatne informacje, to jeden z kluczy do sukcesów procesów rzeczniczych)
i podejmować decyzje operacyjne. Takie rozwiązania mają potencjał wysokiej efektywności – wzrasta sprawność wypracowania rozwiązań merytorycznych, duży strumień energii kierowany jest na skuteczną komunikację z administratorami polityk publicznych (adresatami procesów rzeczniczych), natomiast minimalizowany są straty na biurokrację, ustalanie ładu formalnego partnerstwa i wyjściowych aksjomatów wspólnych dla wszystkich aktorów (na tym punkcie wyjścia utkwiło niejedno partnerstwo w środowisku pozarządowym).
W przykładzie z Konwencją ONZ o prawach osób niepełnosprawnych mogliśmy zaobserwować pozytywne efekty działań przypominających powyższy wzorzec. Hubem, który zdaje się posiadać najlepsze parametry jest luźno powiązana grupa ekspertów z NGO oraz uczelni wyższych skupionych w Zespole ds. niepełnosprawności przy Rzeczniku Praw Obywatelskim. Ta grupa poprzez stopniowe rozszerzanie sieci współpracy (bazujące zazwyczaj na codziennych kontaktach zawodowych i osobistych, czasem na zorganizowanych wokół jakiegoś szczegółowego problemu akcjach) zagregowała w różnych inicjatywach rzeczniczych kilkaset – mniej lub bardziej zaangażowanych – podmiotów[2]. Koordynatorami
i aktywnymi realizatorami w tych procesach mogły być różne osoby (w zależności od tematyki, czy dyspozycyjności w danym czasie), ale zawsze w tle pozostawało odniesienie do hubu, wzmacniające energią, wiedzą, autorytetem i marką innych organizacji.

Rzecznictwo przedmiotowe – zagrożenia i optymalizacje procesów

Lekka jazda ma oczywiście swoje ograniczenia – zwłaszcza w zderzeniu z ufortyfikowaną ciężkozbrojną piechotą. W dialogu z administracją publiczną zorientowanym na zmianę polityk (ten zamek jest zazwyczaj silnie broniony) wielokrotnie występują momenty, w których reprezentować trzeba sformalizowany podmiot, a nie luźno powiązaną sieć współpracy. Oczywiście nie jest to bariera nie do sforsowania – w oficjalnych wystąpieniach (konsultacje ustaw, petycje, etc.) reprezentant nieformalnego hubu ubiera się w zbroję swojej własnej organizacji (która ma nazwę, status, nr KRS), a jeśli jest to możliwe i potrzebne – poparcia udzielają mu pozostałe organizacje.

W omawianym typie procesów rzeczniczych występuje rzecz jasna wiele innych zagrożeń, takich jak np.: rozdrobnienie działań, mała identyfikacja wszystkich zaangażowanych aktorów z ośrodkiem koordynacji, naturalne wygaszanie energii działań bez wyraźnej ich struktury. Wiele jest też potencjalnych narzędzi zarządzania takim ryzykiem – nie chcąc jednak przedłużać ograniczę się do trzech elementów.

Po pierwsze: struktura procesu. Uważny czytelnik może w tym momencie odczuwać pewien dysonans poznawczy – wszak przed chwilą właśnie z braku struktury uczyniłem jeden z fundamentów opisywanego modelu. Wyjaśniam więc: nie chodzi o formalną strukturę koalicji (formuła prawna, wewnętrzny regulamin etc.), ale o pragmatyczny, zorientowany na efektywność podział ról pomiędzy poszczególnych aktorów. W procesach rzeczniczych skupionych wokół ważnych idei aktorów może być niezwykle dużo (setki, tysiące osób i organizacji) – i dobrze, bo to generuje dużą siłę oddziaływania. Jednak bez pewnej strukturalizacji poszczególne działania z pewnością zastygną w entropicznej fasadowości. Myślę, że warto wyróżnić i w praktyce wykorzystać następujący trójpodział (trzy, zawierające się jeden w drugim, kręgi):

  1. Krąg szerokiego poparcia– mogą to być właśnie owe setki, czy tysiące organizacji lub/i ich liderzy, od których warto uzyskać poparcie dla głównych kierunków działań. Bardzo dobrym narzędziem służącym do tego celu może być artykuł na portalu ngo.pl prezentujący postulaty i wyposażony w opcję udzielania poparcia przez odbiorców komunikatu. Kluczowe przy tym kręgu jest pamiętanie, że nie wolno od tak dużej grupy wymagać większej aktywności, np. opiniowania jakichś zapisów, dyskusji nad sensem czy bezsensem danych rozwiązań – to może być opcja, ale na pewno nie obligo warunkujące rozwój procesu. Poparcie dużej ilości podmiotów daje legitymizację i większą siłę oddziaływania w dialogu z administratorami polityk publicznych.
  2. Krąg twórców rozwiązań – mieści się w tym pierwszym i wraz z kolejnym kręgiem tworzy hub rzeczniczy kluczowy dla danego procesu. Powinna być to niewielka grupa – optymalnie kilkunastoosobowa, zbierająca ekspertów gotowych do wykonywania realnej pracy i posiadających kompetencje merytoryczne w poruszanej tematyce. W zależności od stopnia skomplikowania wypracowywanych rozwiązań grupa nie może być zbyt mała (musi dysponować ekspertami z każdej poruszanej dziedziny), z drugiej jednak strony nie może być zbyt duża, żeby zachować odpowiednią mobilność, elastyczność i dynamikę (np. zdolność do wypracowania i uzgodnienia jakiegoś stanowiska w max. 2-3 dni). Dla tego kręgu warto stworzyć proste narzędzie komunikacji (dobrym rozwiązaniem będzie np. dedykowana lista mailingowa) oraz zapewnić warunki do wewnętrznej integracji, poznania się i zbudowania zaufania. Jest ono niezbędne dla utrzymania jedności grupy np. w sytuacji, gdy dynamika procesu nie pozwoli na pełne uzgodnienie jakiegoś stanowiska ze wszystkimi zaangażowanymi osobami. Należy też pamiętać, że osoby z tego kręgu będą nieraz (zwłaszcza przy okazji debat, spotkań czy wystąpień poświęconych bardzo eksperckim zagadnieniom) reprezentować hub w relacjach z administracja publiczną.
  3. Krąg koordynatorów i negocjatorów– jest to maksymalnie kilkuosobowa grupa (choć może być to też pojedynczy lider), której główną rolą jest odpowiednie zarządzanie potencjałem eksperckim kręgu drugiego (motywowanie oraz zdynamizowane budowanie szczegółowych stanowisk) oraz komunikacja z administracją odpowiedzialną za kreowanie i wdrażanie danej polityki publicznej. Krąg ten powinien być wewnętrznie dobrze skomunikowany (możliwość podjęcia decyzji operacyjnych w kilka minut – szybkie rozmowy telefoniczne lub sms), powinien mieć dużą wiedzę na temat mechanizmów kreowania polityk, a także cieszyć się zaufaniem (posiadać legitymację) wszystkich aktorów tworzących hub. Jest to niezbędne do tego, by w każdych warunkach (także w dynamicznych negocjacjach z przedstawicielami administracji) móc skutecznie i profesjonalnie walczyć o wdrożenie pełnych lub zmodyfikowanych rozwiązań wypracowanych na wcześniejszych etapach procesu rzeczniczego.

Kolejnym elementem ważnym przy niwelowaniu zagrożenia rozmycia się procesu rzeczniczego oraz słabości jego oddziaływania jest zbudowanie odpowiedniej marki. Wchodzimy w tym momencie w obszar, który można by określić jako marketing społeczny (czy też marketing idei lub specyficzną odmianę marketingu politycznego). Nie miejsce to i czas, by temat rozwijać szczegółowo, nie mniej należy zaznaczyć wyraźnie, że dalsze dyskusje nad skutecznością rzecznictwa w sektorze pozarządowym (a szerzej: efektywnością i postrzeganiem organizacji pozarządowych w ogóle) powinny aspekt ten wyeksplorować. Socjotechnika jest bowiem niezbywalnym elementem każdej skierowanej na zewnątrz działalności organizacji społecznej, a pomijanie tego tematu (m.in. na rzecz niezwykle rozbudowanych debat o charakterze etycznym) może stanowić jedną z przyczyn niskiej skuteczności rzecznictwa NGO i małego wpływu sektora pozarządowego na polityki publiczne w Polsce. W tym miejscu wymienię tylko kilka podstawowych elementów brandingu procesu rzeczniczego (lub brandingu prowadzącego go hubu), które mogą pomóc w zbudowaniu i utrzymaniu poparcia dla danej idei oraz odgrywają pozytywną rolę w dialogu z administracją publiczną:

  1. Nazwa – w organizacjach pozarządowych jesteśmy często przywiązani do tego, że nazwa musi wiązać się z formalnie określoną „rzeczywistością” (fundacją, stowarzyszeniem, federacją, siecią, projektem itd.). W takim ujęciu, nie sposób jest jednym słowem określić podmiot (hub) prowadzący niesformalizowany proces rzeczniczy, w którym aktywną rolę odgrywa kilka czy kilkanaście organizacji. Tymczasem, nic nie stoi na przeszkodzie, by przyjąć pewne rozwiązania z biznesu, gdzie nieraz promowana marka danego produktu nie ma wyraźnych korelacji z jego właścicielem. Jeśli jesteśmy w stanie wymyślić nazwę, która spodoba się wszystkim partnerom, która dobrze określi przyświecającą nam ideę, która wreszcie będzie pozytywnie oddziaływać na adresatów procesu rzeczniczego (konkretne instytucje administrujące dane polityki), to skorzystajmy z tej wolności , wykorzystajmy pozytywnie nieoznaczoność stojącą za postnowoczesnymi, elastycznymi formami budowania tożsamości. Dobrym przykładem zastosowania tego mechanizmu jest Grupa ON Inclusion 14-20 opisana dokładniej w tej publikacji. Nazwa grupy i realizowanego przez nią procesu rzeczniczego nie ma nic wspólnego z nazwami kilkunastu organizacji ją tworzących. Streszcza natomiast cel działania tego hubu, a przede wszystkim miękko wpisuje się w system pojęciowy adresatów procesu – instytucji odpowiedzialnych za programowanie i wdrażanie funduszy unijnych w perspektywie 2014-2020. I choć nie jest nigdzie „zarejestrowana” (została wymyślona w krótkiej dyskusji na liście mailingowej), to efektywnie zwiększa skalę oddziaływania całego procesu rzeczniczego.
  2. Logotyp, identyfikacja wizualna– branding, czyli budowanie marki, to oczywiście nie tylko kwestia nazwy danej inicjatywy. W niektórych sytuacjach warto skorzystać z umiejętności grafików zatrudnionych czy współpracujących z naszymi organizacjami i z ich pomocą wykreować przynajmniej kilka spójnych elementów identyfikacji wizualnej procesu, takich jak logotyp, wzór papieru firmowego, czy szablonu prezentacji. Pozwoli nam to na profesjonalne wystąpienia (internetowe publikacje, pisma do instytucji, wystąpienia na konferencjach) w sytuacjach, gdy nie ma obowiązku przedstawiania formalnych, „rejestrowych” afiliacji.
  3. Strona www– założenie i prowadzenie prostej strony np. na Wordpressie czy profilu na Facebooku można dziś uznać za działalnie niemal bezkosztowe. Warto więc pomyśleć o wykupieniu domeny związanej z nazwą inicjatywy i postawieniu na niej strony prezentującej wszystkie najważniejsze elementy procesu rzeczniczego. Pamiętajmy o zasadzie: czego nie ma w Internecie, tego nie ma na świecie.
  4. System komunikacji zewnętrznej– brzmi to dość poważnie, ale w rzeczywistości chodzi o ustalenie przynajmniej trzech rzeczy: kto podpisuje pisma i wysyła maile w imieniu hubu rzeczniczego (np. wybrana/wybrane osoby z kręgu koordynatorów/negocjatorów), czy używa do tego celu jakiegoś specjalnego „tytułu” (np. „koordynator grupy”) oraz jaki jest adres zwrotny – fizyczny (np. siedziba organizacji, z której wywodzi się koordynator) i mailowy (można stworzyć np. gmailowy adres związany z nazwą inicjatywy).

Rzecznictwo podmiotowe – ważne kto, mniej ważne co

Najlepszym przykładem tego typu rzecznictwa są federacje organizacji pozarządowych. Bardzo często są to koalicje podmiotów o różnych profilach działalności. Pierwszym zadaniem federacji jest więc nie tyle walka o konkretne idee (jak w rzecznictwie przedmiotowym), ale walka o zabezpieczenia interesów swoich członków. Oczywiście ostatecznie chodzi o to samo: na końcu zawsze stoi dobro społeczne charakteryzujące misję sektora pozarządowego. Nie mniej, pośredni charakter procesów podmiotowych ma swoją specyfikę. W skrajnych przypadkach można wręcz zauważyć, że przedmiot działań poszczególnych organizacji jest nie tyle drugorzędny, co wręcz nieistotny – istotna jest tylko fundamentalna tożsamość: wszyscy jesteśmy organizacjami pozarządowymi i musimy dbać
o siebie niezależnie od tego, co robimy[3].

W rzecznictwie podmiotowym szczególnie dużo energii trzeba poświęcić na zbudowanie odpowiednio silnej, bazującej na zaufaniu, ale też dobrze wypromowanej pozycji –zarówno wewnątrz sektora, jak i w relacjach zewnętrznych. Czym dalej wspólna tożsamość lokuje się od misji pojedynczych organizacji, tym trudniej wykorzystać do tego naturalną energię stojącą za walką o jakieś konkretne dobro publiczne. Kluczem do sukcesu wydają się być w tym przypadku dwie odrębne (choć z potencjałem do kumulacji) ścieżki, czy też strategie działania:

  1. Silne zaangażowanie w inicjatywy rzecznicze prowadzone przez pojedyncze organizacje lub branżowe grupy organizacji. Istotne wzmocnienie tych procesów w parametrach takich jak zdolności koncyliacyjne, czy znajomość mechanizmów kreowania polityk publicznych, konsekwentne stanie u boku swoich członków w dialogu z administracją, a przede wszystkim sfinalizowanie sprawy spektakularnym sukcesem pozwoli zbudować danej federacji pozycję lidera w środowisku. Wzbudzi w pozostałych organizacjach poczucie siły, sprawczości, a w partnerach z administracji odpowiedni respekt. Jednym słowem: zagreguje w „systemie” zapasy energii potrzebne do uruchomienia kolejnych procesów rzeczniczych. Warto o tym pamiętać – czasem bowiem o kolejności podejmowanych przez federacje, koalicje, czy partnerskie sieci inicjatyw powinna decydować nie tylko waga problemu, ale też realność osiągnięcia sukcesu. Sukces w małej rzeczy może stworzyć energię niezbędną do skutecznego przeprowadzenia rzeczy wielkich.
  2. Rozwinięcie u członków federacji / koalicji / sieci poczucia dobra wspólnego, niezależnego (przynajmniej bezpośrednio) od partykularnych misji, idei. W uproszczeniu: zaszczepienie koncepcji społecznikostwa, obywatelskości, pozarządowości jako wartości samych w sobie. Taki model rodzi oczywiste ryzyko: powstania kasty liderów dryfujących w czubie sektora, niebezpiecznie odklejonych od jego realnych problemów. Rodzi też jednak duże szanse: zwiększa zaangażowanie poszczególnych organizacji we wspólne procesy rzecznicze, rozwija zdolności koncyliacyjne ich liderów i znacząco upowszechnia w sektorze wiedzę na temat mechanizmów kreowania polityk publicznych.

W podmiotowych procesach rzeczniczych prowadzonych przez koalicje branżowe (w jednym z kolejnych rozdziałów opisano przykład Sieci Pozarządowych Instytucji Rynku Pracy) problem „płytkiej tożsamości wspólnej” jest oczywiście relatywnie mniejszy. Wspólny jest bowiem „przedmiot” działań poszczególnych partnerów. Także jednak tu duża część energii liderów procesu spożytkowana będzie nie tyle do walki o ideę, ale do walki o pozycję. Pozycję platformy jaką jest sieć, federacja, koalicja. Pozycję, z której efektywniej można budować dobro wspólne.

Rzecznictwo na zamówienie – międzysektorowe ciała dialogu społecznego

Ten podtytuł brzmi dość prowokacyjnie? Sugeruje sprowadzenie niezawisłego trzeciego sektora do roli wykonawców, dostawców usług rzeczniczych dla administracji publicznej? Poniekąd tak. Co więcej, z pewnego punktu widzenia tytuł ten prawidłowo odwzorowuje stan faktyczny. Jest bowiem prawdą, że instytucje koordynujące prace ciał dialogu społecznego (wszelakich rad, komitetów, grup roboczych), które zgodnie z zapisami dedykowanych aktów prawa zapraszają do współpracy przedstawicieli sektora pozarządowego, niejako zamawiają w tymże sektorze specyficzną usługę doradczą. Na szczęście nie musimy się obawiać, iż model ten odbiera nam podmiotowość. W istocie rzeczy jest on wielką szansą realnego wpływania na kształt polityk publicznych przez organizacje pozarządowe.

Dla omówienia tego tematu posłużę się przykładem komitetów monitorujących programy operacyjne finansowane ze środków Unii Europejskiej perspektywy 2014-2020. Po pierwsze, dlatego, że te zespoły międzysektorowe znam najlepiej. Po drugie – gdyż współdecydują one o wydatkowaniu ogromnych środków na istotne z perspektywy organizacji pozarządowych interwencje publiczne. I to interwencji, które mają niebagatelny wpływ na całą politykę krajową. Wypracowywane w ich ramach metody działania są bowiem często implementowane do standardowych trybów funkcjonowania instytucji szczebla centralnego oraz samorządowego. Poza tym w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój konstruowane są – przy aktywnym udziale Komitetu Monitorującego – kryteria projektów, których produktami będą założenia ustaw, rozporządzeń, systemów instytucjonalnych determinujących kształt polityk publicznych w wielu kluczowych dla misji trzeciego sektora obszarach.

Oczywiście podejmując ten wątek zdaję sobie sprawę z wielu ograniczeń wpływających negatywnie na możliwość realnego wpływu przedstawicieli organizacji na interwencje planowane w poszczególnych programach operacyjnych. Pierwsze z ograniczeń, to wciąż małe zaangażowanie wybranych do komitetów monitorujących „pozarządowców” (wielu z nich nawet nie raczy pojawiać się na posiedzeniach, nie mówiąc już o aktywnym udziale, zabieraniu głosu, prezentowaniu stanowisk środowiska). Drugie – to wciąż spotykane marginalizowanie znaczenia komitetów przez niektóre instytucje zarządzające. Trzecie wreszcie ograniczenie lokuje się w samej konstrukcji reprezentatywności i przedstawicielstwa pozarządowych członków KM – nie do końca bowiem wiadomo, czy osoba taka reprezentuje organizację, która ją afiliuje, radę pożytku publicznego, która formalnie ją deleguje, część sektora, która w otwartym głosowaniu ją wybrała na przedstawiciela, czy też po prostu siebie (eksperta w danej dziedzinie niezobowiązująco związanego z rodzimym środowiskiem).

Wszystkie te ograniczenia nie zmieniają jednak faktu, że świadomi, aktywni i zdeterminowani przedstawiciele organizacji pozarządowych mogą – w oparciu o funkcję członków komitetów monitorujących – przeprowadzić udane procesy rzecznicze o dużej sile oddziaływania.
Nie będę po raz kolejny przytaczał środków zwiększających szanse powodzenia takich inicjatyw. Generalnie wszystko to, o czym pisałem wcześniej można wykorzystać także w tym przypadku. Członek KM może funkcjonować zarówno jako elastyczny hub rzeczniczy dobrze skomunikowany z różnymi częściami sektora pozarządowego, umiejętnie wykorzystujący ulokowanie wewnątrz struktury kreującej polityki publiczne (zdecydowanie zwiększa się rola parametru koncyliacyjnego, gdyż w tym przypadku istotne stają się relacje nie tylko z partnerami z administracji, ale także z reprezentantami świata biznesu, związków zawodowych, nauki, czy przedstawicielami Komisji Europejskiej). Może też oprzeć swoje działania o sformalizowaną strukturę federacyjną. Zapewne warto szukać rozwiązań hybrydowych, konsumujących pozytywy obu tych strategii działania.

Nie chcę też w tym miejscu rozpisywać się na temat standardowych aktywności członka komitetu monitorującego - wiadomo, kompetencje w zakresie wystąpień publicznych, czy też umiejętność tworzenia pisemnych stanowisk opartych o rzetelne dane i mocne, przemawiające językiem adresatów, argumenty powinny stanowić podstawę przygotowania takich osób. Chcę natomiast zwrócić uwagę na jeszcze jedno zjawisko, istotne w każdym procesie rzeczniczym, ale w tym typie szczególnie charakterystyczne.

Chodzi mi o lobbing. To słowo nie kojarzy się dobrze – zawiera wyraźne konotacje z biznesem, który w nie do końca jawny sposób generuje zyski finansowe bazując na bezpośrednich relacjach z elitami politycznymi. W rzeczywistości jednak, prowadząc jako sektor pozarządowy procesy rzecznicze bardzo często staramy się uzyskiwać bezpośredni wpływ na decydentów, także w sytuacjach nieformalnych. Posługujemy się więc się de facto lobbingiem, nawet, jeśli nie jest to lobbing de iure[4]. I w tym kontekście nie należy się tego wstydzić. Praca członka komitetu monitorującego, ale także każdego innego aktywisty zaangażowanego w rzecznictwo, to nie tylko określone ustawami i regulaminami posiedzenia i głosowania, momenty społecznych konsultacji aktów prawnych, wysłuchania publiczne, czy litygacje strategiczne, to nie tylko petycje, oficjalne stanowiska i obywatelska inicjatywa ustawodawcza. To także dynamiczne dyskusje podczas lunchu w przerwie posiedzenia komitetu, wszelkiej maści konferencje, spotkania informacyjne, warsztaty tematyczne i całe mnóstwo innych okazji, w których można do swoich racji (racji głęboko zakorzenionych w społecznej misji sektora pozarządowego) przekonywać administratorów poszczególnych polityk publicznych. Formalnych uwarunkowaniach członka KM piszemy w publikacji dalej.

Nieoznaczoność Heisenberga i aksjomaty

Wrócę w tym miejscu do tytułowej nieoznaczoności procesów rzeczniczych.
I do prowokacyjnego twierdzenia zawartego we wstępie, wedle którego „takie [przypominające mechanikę kwantową] są mechanizmy kreowania polityk publicznych w Polsce”. To oczywiście przesada. W zdecydowanej większości (90 czy 95 %? Nikt tego jeszcze nie zbadał) sposób tworzenia prawa, praktyk organizacyjnych administracji, a także udział w tym wszystkim przedstawicieli trzeciego sektora są określone w stosownych ustawach, rozporządzeniach, regulaminach... Chcę jednak zwrócić uwagę na fakt, że dla efektywności procesów rzeczniczych szczególnie istotne może być tych kilka pozostałych procent. To przestrzeń zasiewania idei, które nie do końca wiadomo kiedy, przez kogo i jak (zupełnie jak w nieoznaczoności Heisenberga) zakiełkują w jakimś departamencie korzystnym dla wykluczonej grupy społecznej rozporządzeniem. To miejsce walki o zapisy w fiszce projektowej, które na długo przed uruchomieniem oficjalnego procesu legislacyjnego zagwarantują w tworzonej ustawie obecność korzystnych z perspektywy obywatelskiej przepisów. To w końcu siła argumentów, która sprawi, że pozarządowy głos wybrzmi jako autokorekta instytucji wydającej wytyczne jeszcze na etapie konsultacji międzyresortowych.

I na sam koniec – aksjomaty. Dużo pisano i dyskutowano w środowisku o konieczności wmontowania w DNA wszystkich pozarządowych procesów rzeczniczych fundamentalnych wartości etycznych. To faktycznie niezwykle ważna kwestia – tym ważniejsza, im głębiej eksplorujemy pokłady nieoznaczoności korzystając z elastycznych metod kreowania polityk. Każdy lider, każdy hub rzeczniczy musi zadać sobie pytanie: na ile zadbał o reprezentatywność, partycypacyjność i transparentność realizowanego procesu? Ale równolegle – a nie w drugim kroku, jak to się dzieje nieraz w środowisku pozarządowym – musi pragmatycznie analizować efektywność konstruowanych rozwiązań. Warunki idealne nie występują w przyrodzie. Jeśli zbyt wyśrubowane standardy etyczne (konieczność konsultowania prawie wszystkiego z prawie wszystkimi, uzależnienie działań od rozwikłania gordyjskiego węzła reprezentatywności, tracenie godzin na raportowanie każdej aktywności etc.) istotnie zmniejszają szansę powodzenia procesu rzeczniczego, to trzeba je po prostu odpowiednio skalibrować. Lepiej bowiem mieć niezbyt wytwornego Fiata Pandę, którym powoli dojedzie się do celu, niż wymuskanego Rolls Royce’a w którym ktoś zapomniał zainstalować silnika.



[1] M.in.: Frączak P., Mazgal A., Rzecznictwo krok po kroku – jak się organizować, ustalać stanowiska oraz skutecznie dopominać się o swoje prawa, Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych, Warszawa 2007; Mazgal A., Modele reprezentacji interesów przez organizacje pozarządowe, (w): Federalista (Federalistka) nr 2/2010, Spółdzielnia Kooperatywa Pozarządowa, Warszawa 2010; Herbst J., Rozenbaum J., Wygnański J., Mów do rzeczy. Jak korzystać z danych w działaniach rzeczniczych?, Fundacja Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”, Warszawa 2013. Ciekawym materiałem audiowizualnym w tym temacie jest też webinarium Zbigniewa Wejcmana zatytułowane: Czym jest rzecznictwo w sektorze pozarządowym?, zrealizowane w ramach projektu Akademia Rzeczników Sieci SPLOT (https://www.youtube.com/watch?v=THqs6OFfZgk&t=148s).

[2] Za takie inicjatywy można uznać powstanie Społecznego Raportu Alternatywnego z realizacji Konwencji o prawach osób z niepełnosprawnościami w Polsce (http://konwencja.org/raport-alternatywny/), w którego tworzenie zaangażowało się 60 organizacji pozarządowych i ponad 160 osób, czy też organizacja cyklicznego Kongresu osób z niepełnosprawnościami (http://konwencja.org/).

[3] Dobrym przykładem tego zjawiska jest akcja poparcia Fundacji Rzecznik Praw Rodziców przez większość znanych federacji i sieci sektora pozarządowego. W opublikowanym na portalu ngo.pl liście otwartym (http://wiadomosci.ngo.pl/wiadomosc/1885738.html) sygnatariusze wyraźnie podkreślają: „Nie wypowiadamy się na temat misji, celów i metod działania fundacji, ani prowadzonej przez państwa Elbanowskich kampanii “Ratuj maluchy”. Podpisani pod tym oświadczeniem mają różną ocenę tej działalności, w tym także krytyczną”. Istotą procesu rzeczniczego kreowanego cytowanym oświadczeniem nie jest więc w żadnej mierze przedmiot (idea) działań FRPR, ale podmiot – czyli sama fundacja, gdyż na podstawowym poziomie tożsamości (organizacja pozarządowa) jej problemy, to problemy całego sektora.

[4] „Czy organizacje uczestniczące w kształtowaniu polityk publicznych są lobbystami? Jak wskazano powyżej, pojęcie to w ujęciu prawnym pozwala na włączenie ich w tę kategorię. Jednak należy pamiętać, że o tym fakcie decyduje również to, czy występują one w obronie własnego, partykularnego interesu. Nie jest to zatem kwestia jednoznaczna. Należy pamiętać, że cel działania organizacji – pro publico bono – jest na tyle istotny, że podporządkowane są mu wszystkie inne aspekty funkcjonowania organizacji. […] Jeśli zatem organizacje aspirują do reprezentowania swoich członków, beneficjentów czy ogółu społeczeństwa w sprawach ważnych, jednocześnie próbują wywierać wpływ na decydentów i zarazem działają w obszarze rzecznictwa, którego wprost nie da się zakwalifi kować jako działalność stricte lobbingową”. Cytat z: Mazgal A., Modele reprezentacji interesów przez organizacje pozarządowe, (w): Federalista (Federalistka) nr 2/2010, Spółdzielnia Kooperatywa Pozarządowa, Warszawa 2010, s. 60.

 

autor: Przemysław Żydok

artykuł pochodzi z publikacji „Organizacje pozarządowe  w działaniach rzeczniczych. Fundusze Strukturalne  i rynek pracy”